Atividade local e conteúdo local na indústria de petróleo

A indústria brasileira de petróleo é frequentemente associada à expressão “conteúdo local”. A associação decorre de cláusula de conteúdo local, presente nos contratos que a União assina com petroleiras para que estas explorem e produzam petróleo no Brasil. A cláusula estabelece que parte dos bens e serviços utilizados na produção de petróleo sejam adquiridos de empresas brasileiras. A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) tem a atribuição de formular mecanismos de medição e certificação do conteúdo local e definir percentuais mínimos a serem adquiridos de empresas locais, definindo o que se chama de Regras de Conteúdo Local (RCL).

As petroleiras adquirem os bens e serviços necessários à produção de petróleo de um sistema extenso e complexo de fornecedores. É esse sistema produtivo que detém e opera as sondas de perfuração de poços, que fabrica e instala os equipamentos submarinos, que constrói e opera as plataformas de produção, entre tantas outras atividades. Há um intrincado encadeamento de empresas do sistema produtivo, cuja operação de centenas de companhias gera mais de 500 mil empregos diretos, indiretos e induzidos. Para efeito de comparação, a Petrobras, a petroleira que opera 90% da produção brasileira de óleo e gás, tem 45 mil empregos.

A ANP obriga, por meio das RCL, que petroleiras atinjam um nível mínimo de aquisições locais. Elas podem ser multadas pela ANP se não atenderem estas obrigações. Mas são as empresas do sistema produtivo que realizam o conteúdo local. As petroleiras buscam neutralizar o risco de serem multadas repassando as exigências ao sistema produtivo por meio de penalidades contratuais. As empresas do sistema produtivo brasileiro produzem bens e serviços de alta complexidade tecnológica, grande valor agregado e com alto potencial de exportação, o que já é feito em casos pontuais. Contudo, nem o Brasil, nem nenhum outro país do mundo, tem um sistema produtivo capaz de atender a 100% das demandas das petroleiras.

Embora possa parecer intuitivo, não há correlação nem causalidade entre as RCL e a atividade econômica do sistema produtivo local. Elevar a exigência de conteúdo local mínimo resultaria em aumento efêmero e pontual do sistema produtivo, pois os investimentos já aprovados não seriam descontinuados e, para evitar multas, petroleiras e sistema produtivo trabalhariam para encontrar a melhor combinação para enfrentar custos extras devido a multas para projetos já avançados. Porém, quando da decisão dos próximos investimentos, os investidores teriam receio de novas mudanças nas regras e reduziriam seu apetite por novos aportes. No limite, a exigência de 100% de conteúdo local poderia levar a zero de atividade econômica, pois não haveria novos investimentos.

Regras podem e devem ser permanentemente aprimoradas. No caso das RCL, contudo, não é necessário nem prudente alterar seus mecanismos de medição, pois eles, de tão eficazes, são exemplos seguidos por outros países. Tampouco convém mudar as exigências mínimas, pois elas são meras referências e devem servir como ponto de partida, não como meta final.

Não é por “mágica”, isto é, por exigências mínimas acima das atuais, mas, sim, por medidas vanguardistas de neoindustrialização, que o país pode aumentar seu conteúdo local. O termo, inclusive, vem sendo usado pelo Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio e Serviços (MDIC) para descrever um movimento imperativo para o desenvolvimento socioeconômico do Brasil. Não se pode desperdiçar a chance.

Como exemplo do que pode ser feito, lembremo-nos que, em janeiro de 2016, a então presidenta Dilma assinou o Decreto 8.637, o chamado “Decreto do PEDEFOR”, que acabou revogado em 2019 sem ter sido materializado. O documento continha as sementes de RCL aprimoradas. Possuía foco em bônus em vez de em multas, previa estimular e premiar empresas exportadoras, buscava estimular atividades como engenharia e pesquisa aplicada, em vez de incentivar apenas fabricação, como são as atuais RCL.

Estas medidas, combinadas com simplificação e aumento da progressividade de nosso sistema tributário e criação de melhores instrumentos de financiamento para produção e exportação de bens e serviços industriais podem favorecer dramaticamente o aumento da atividade local. Com um conjunto articulado de instrumentos de política industrial, o sistema produtivo brasileiro de petróleo pode tornar-se a escolha irresistível de petroleiras de todo o mundo.

Com efeito, há diversos instrumentos de política industrial que seriam indutores de maior atividade econômica para os sistemas produtivos locais de diversos setores econômicos, hoje focados apenas em produção de recursos naturais. Em abril de 2023, o Brasil completa 523 anos de foco em recursos naturais. A mudança rumo à neoindustrialização é tardia, mas inescapável, pois o foco em recursos naturais já acumula mais de 5 séculos de evidências, mostrando pouca efetividade para o desenvolvimento do país.

O Brasil tem quase todos os ingredientes para tornar-se potência industrial no setor de petróleo e de outras formas de energia e assim escapar da armadilha dos recursos naturais. A decisão por esta direção é relativamente óbvia. As medidas a serem tomadas, contudo, não são fáceis nem de curto prazo. Porém, são conhecidas e foram aplicadas com sucesso indiscutível em países industrializados e nos que estão avançando em seu processo de neoindustrialização.

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