Destrinchando a natureza da empresa estatal

As empresas estatais no Brasil são analisadas a partir do art. 173 da Constituição Federal. Sim. A análise deve começar por aqui. Não adianta iniciar a análise a partir de posições a favor ou contra crivadas de ideologia. Dito isso, vejamos o art. 173:

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração de atividade econômica direta pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos de segurança nacional ou relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

O primeiro elemento da Carga Magna a respeito das empresas estatais é a expressão “ressalvados os casos previstos nesta Constituição”. O problema não são os casos ressalvados, pois estes estão expressos na Constituição, tal como o setor nuclear. De fato, o que importa é que todos os Entes da Federação, União, Estados, DF e Municípios, estão devidamente atrelados a este artigo, bem como todos os setores produtivos brasileiros. Outros fatores irão clarear a discussão.

O segundo ponto: “a exploração de atividade econômica direta pelo Estado.” De outra forma, e reunindo com o primeiro ponto, tirando as exceções, as hipóteses de exploração empresarial (a exploração direta) de atividades pelo Poder Público estão inteiramente limitadas aos ditames do art. 173.

E mais, “só será permitida” (o terceiro ponto) sob determinadas condições. Então, não há espaço para o Poder Público ter engenhosidade ou empreendorismo para constituir empresas estatais. Não é espaço para o exercício de discricionariedade. Importa dizer que isto não é exercitar a opinião, mas mera interpretação da norma constitucional.

Agora possivelmente o ponto central: quando o Estado poderá explorar atividades diretas, ou seja, atividades empresariais. Conforme o mandamento constitucional, somente nos casos de “segurança nacional” ou “relevante interesse coletivo”. Segurança nacional é um tanto óbvio. Se é segurança nacional é uma atividade pública. Aqui o legislador facultou que esta atividade pública fosse exercida mediante um veículo que é a empresa estatal.

O relevante interesse coletivo, por seu turno, associa-se a uma atividade ou serviço que é essencial para a sociedade, que, no entanto, não está disponível privadamente e, além disso, o Estado avaliou que a melhor maneira de oferecer este serviço era mediante a provisão direta.

Mas já falamos exageradamente sobre este elemento: quando “criar” uma empresa estatal. Para isso é usado justamente o art. 173 e a respectiva motivação com alguma característica de segurança nacional ou interesse da coletividade. No fim do dia, o atendimento de um interesse público. Mas será que o art. 173 só fala das hipóteses de criação de empresa estatal? Historicamente a interpretação é esta. No entanto, abriremos uma divergência, trazendo uma visão alternativa, que ainda não é devidamente explorada, sendo este o ponto central do presente artigo de opinião.

Não é incorreção, mas limitação em sua interpretação. No mínimo é extremamente relevante dar espaço para esta discussão. Não é concluir o que está correto, mas efetivamente conduzir o debate para uma perspectiva mais ampla e, talvez, mais realista. Importante é refletir sobre a controvérsia que será aberta em relação à interpretação corrente, que é pouco contestada ou estressada. Assim, pergunta-se: o artigo constitucional se refere meramente à criação ou também se refere à manutenção da empresa estatal?

Novamente, “(...) a exploração de atividade econômica direta pelo Estado só será permitida (...). Este é o ponto. O artigo constitucional não constrói um nexo causal meramente para a criação da empresa estatal – a interpretação até então vigente.

Uma análise mais adequada e mais assertiva do dispositivo nos afiança que a empresa estatal só será permitida enquanto ela atender a um objetivo de segurança nacional ou de interesse coletivo. De fato, ele foi atendido quando da criação, mas 10 ou 25 ou 50 anos depois o atendimento deste objetivo persiste? Esta é uma pergunta fundamental a ser feita. E acreditamos que este exercício deva ser realizado.

Nosso argumento é reforçado pela Emenda Constitucional nº 19, que trata da Reforma Econômica realizada no ano de 1998. Permitam-me reproduzir o §1º e o inciso I:

§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:

I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;  

Efetivamente, a Reforma Econômica aprovada pelo Congresso Nacional trouxe a necessidade de estabelecer o estatuto jurídico das estatais, que, anos depois, veio se consubstanciar na Lei das Estatais (Lei nº 13.303, de 2016). Adicionalmente também trouxe os contornos do que deveria ser trazido nesta futura lei.

Destaco o inciso I, particularmente o seguinte termo: “a função social” da empresa estatal. Qual função social? A função social de segurança nacional ou de interesse coletivo. Uma vez perdida esta função que foi elencada quando de sua criação, questiona-se a manutenção de seu status. Não status enquanto empresa, mas enquanto empresa estatal.

Traduzindo em ações práticas, a empresa estatal, novamente, seja da União, dos Estados, do DF e dos Municípios, de tempos em tempos, deve ser testada. Testada no sentido de verificar se ela continua a atender aos objetivos ou princípios constitucionais de segurança nacional ou de interesse da coletividade. Caso não atenda mais, inclusive porque ele já é coberto pelo mercado, deve-se, dentro do possível, transferi-la à iniciativa privada.

Não se trata de uma visão privatista e ideológica. Aliás, o que menos precisamos nesta seara é uma visão carregada de paixões ou maniqueísmo. Precisamos simplesmente testar o princípio esculpido em nossa Constituição. Se o princípio não é mais respeitado, não por má-fé, mas basicamente porque o mundo mudou, porque a tecnologia, as condições de custos, de demanda, de preferências etc. mudaram, a Administração Pública precisa reavaliar a necessidade daquele ativo.

Contudo, a reavaliação da necessidade do ativo – a empresa estatal - e sua possível alienação não decorre de uma ordem ou visão econômica, mas de uma visão matemática e pragmática. Basicamente, somos um País em desenvolvimento e com grandes disparidades e desigualdades de renda. Com isso, uma alocação mais adequada de recursos é condição para a melhoria da vida do brasileiro, do brasileiro mais humilde.

Então, a decisão de manter ou não uma empresa estatal não deveria ser decorrente de uma condição histórica ou de uma visão ideológica, mas da necessidade de ofertar uma quantidade maior de serviços essenciais para uma população ainda muito necessitada e carente tudo.

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