O processo de privatização da Copasa é "robusto"?

Com o processo de desestatização da Copasa entrando na reta final, é natural que a atenção se volte sobre ele e que manifestações de distinto teor venham a público, inclusive críticas, algumas das quais semelhantes no tom e, até, no vocabulário.

De maneira sintética, as críticas feitas à “robustez” do modelo mineiro seriam as seguintes: (i) falta de positivação suficiente do regime de metas de universalização e qualidade dos serviços nas minutas de contrato de concessão que estão sendo enviados aos municípios (os quais passariam a ser adotados em caso de desestatização); (ii) falta de previsão, neste mesmo contrato, de atendimento a áreas socialmente sensíveis; (iii) falta de transparência e açodamento no processo de renegociação dos contratos com os municípios e na construção da regionalização; (iv) modelo equivocado de precificação de vendas das ações da Copasa. As três primeiras críticas dizem respeito à disciplina da prestação dos serviços municipais de água e esgoto, prevista nos contratos de concessão. A última refere-se ao valor do patrimônio público estadual que está sendo alienado. Nas palavras de um observador atento do processo, o negócio da Copasa "não é tão robusto quanto o modelo de São Paulo."

A meu juízo, uma leitura atenta dos documentos disponíveis, adicionada de um elemento de contexto fundamental, omitido no debate, desautoriza essas críticas e permite ir além: não apenas os defeitos apontados não se verificam, como o processo vem sendo conduzido de maneira juridicamente adequada e institucionalmente responsável.

Explico.

É perfeitamente correto afirmar que processos de alienação de ações de empresas estatais que prestam serviços públicos devem ser avaliados pelo valor do bem público que está sendo alienado (as ações da Copasa) e pelas consequências que a venda desse bem terá para o serviço que a companhia presta (serviços públicos de água e esgoto). Essas duas perspectivas, combinadas, concretizam a noção genérica de “interesse público” que todo e qualquer processo de desestatização deve realizar (SABESP, CORSAN e Copasa).

No caso da Copasa existe, porém, uma outra dimensão do interesse público, específica e própria, que tem uma importância tão grande que levou o Constituinte (derivado) mineiro a modificar a Constituição estadual para criar uma regra própria para a sua desestatização, a ser observada apenas quando essa desestatização for feita para atender a esse interesse público. Trata-se do seguinte.

A exemplo de algumas outras (poucas) constituições estaduais, a Carta mineira tem, desde 2001, um dispositivo que submete a desestatização das empresas estaduais prestadoras de serviços públicos de distribuição de gás canalizado, de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica ou de saneamento básico (Copasa), a referendo popular (art. 14, § 17).

Ocorre que, em 19 de novembro do ano passado, em cenário de aguda crise fiscal e orçamentária do Estado de Minas e de busca (urgente) de soluções para ela, a Assembleia Legislativa aprovou a Emenda Constitucional 117 que alterou o art. 162 ADCT, introduzindo uma (única) exceção à regra do § 17 do art. 14. Trocando em miúdos, o artigo diz isso: especificamente para fins de pagamento da dívida do Estado com a União, a Copasa poderá ser desestatizada sem a realização deste pré-requisito (referendo).

Há duas “mensagens” no art. 162.

A primeira é mais geral: para a desestatização de certas empresas estaduais, a consulta popular é a regra; a dispensa, a exceção. A segunda mensagem é fundamental para a análise do caso concreto: o equilíbrio fiscal e o saneamento das situação econômico-orçamentária do Estado de Minas Gerais é tão importante – “é tão interesse público” – que levou o Parlamento mineiro e promover uma mudança constitucional e específica para facilitar seu alcance, a remoção da exigência de referendo popular, apenas para a Copasa e apenas para pagamento da dívida federal (possível, hoje, somente mediante adesão ao PROPAG, segundo seus termos e prazos – que são curtos).

Ora, ao fazer isso, o Constituinte derivado mineiro indicou o fundamento imediato da desestatização da Copasa, nos termos e momento em que ocorre. Fazê-la agora, no presente contexto e com a velocidade que este interesse público demanda, não é fruto de um projeto político de ocasião, de convicção ideológica ou desastrado açodamento. Sequer é programa de governo.

A importância deste elemento é decisiva para bem calibrar as críticas ao processo de venda da Copasa. É certo que esse negócio, como qualquer outro deste tipo, deve buscar realizar os dois objetivos gerais, antes apontados. Mas não é menos certo que esses objetivos devem se compor com a finalidade própria que está presente aqui.

E me parece que essa composição ótima foi obtida. Vejamos.

Quanto à aventada falta de metas, não procede.

Em primeiro lugar, a principal delas, a universalização, é obrigação legal muito antes de ser contratual, a ser verificada pelos reguladores estaduais (no caso, ARSAE). Está lá no art. 11-B da Lei 11.445/2007 (introduzido pelo Novo Marco do Saneamento Básico) que os contratos devem conter “metas de universalização que garantam o atendimento de 99% da população com água potável e de 90% da população com coleta e tratamento de esgotos até 31 de dezembro de 2033” e que e “o cumprimento das metas de universalização e não intermitência do abastecimento, de redução de perdas e de melhoria dos processos de tratamento deverá ser verificado anualmente pela agência reguladora, observando-se um intervalo dos últimos 5 anos”. Não se pode fazer ou alterar qualquer contrato sem ter essa obrigação incorporada – como ela de fato está, no caso do contrato de Belo Horizonte, modelo dos demais.

Em consonância com a lei, e indo além dela, o contrato de BH desdobra, ano a ano, os avanços de cobertura, até 2033 e prevê sua mensuração precisa por meio de indicadores de desempenho. Ele, inclusive, reserva anexo próprio para este fim. Falo do “Anexo II – METAS E INDICADORES DE DESEMPENHO”, que traz mais de 15 métricas a serem cumpridas e metas a serem cumpridas e fiscalizadas, inclusive para além de 2033. Além da universalização, há outras metas – do de perdas – contempladas nos contratos.

Diante desse panorama em que o contrato vai além da lei, a discussão acerca da “robustez” das previsões contratuais, para não ser mera questão semântica, precisa também ser pautada pelo critério antes apontado, relativo ao objetivo específico da desestatização da Copasa. Exigir redação minuciosa dessas cláusulas é irrealista, retira do concessionário a necessária flexibilidade para adequar a meta legal às circunstâncias que se desenrolam no tempo (longo) do contrato e torna o processo de desestatização incompatível com a celeridade exigida para o atendimento da finalidade constitucional.

Essa devida contextualização também útil para afastar reproches de falta de transparência ou de “correria” nos processos de negociação dos contratos com os municípios e na formação da regionalização.

É fato público e notório que as tratativas com os titulares dos serviços começaram ainda em novembro de 2025. Correspondências e minutas foram enviadas e todos os mais de 600 municípios atendidos pela Copasa tiveram oportunidade de se manifestar. Ao longo desse período foram feitos encontros, consultas e audiências, dos quais resultaram aperfeiçoamentos aos contratos. Não parece haver açodamento e falta de transparência, quando todos os titulares tiveram acesso aos documentos que fundamentaram as propostas feitas pela Copasa.

O que não se pode admitir é submeter o negócio a uma espera indeterminada, isto é, até que se concluam as negociações com os titulares. Esse processo é inerentemente demorado e ainda pode ser postergado por motivos que nada têm a ver com a busca pela melhora das condições contratuais. Na verdade, razões ligadas aos procedimentos e prazos estreitos do PROPAG, podem determinar a aceleração do processo, desde que isso não retire dos municípios as prerrogativas que possuem (art. 14 da Lei 14.026/2020). Nesse sentido, o documento intitulado “Termo de Compromisso do Investidor de Referência”, elaborado pelo Estado, foi feito justamente para afastar eventuais incertezas e maximizar o valor a ser obtido no processo de desestatização.

A eventual existência de “pendências” com os titulares não é um fator impeditivo da desestatização, nem é algo que coloque em risco a universalização, cuja base é legal como visto. Ao contrário, livre do ambiente de embates políticos próprios de momentos como o atual, e sob a fiscalização do regulador (ARSAE), é razoável esperar que eventuais lacunas sejam supridas adequadamente. O exemplo da CORSAN está aí para provar o ponto.

A questão do desamparo ao qual teriam sido relegadas as áreas irregulares em BH igualmente não se sustenta. O ponto aqui é simples: o contrato estudado prevê, sim, a cobertura dessas áreas. As mesmas métricas do Anexo III aplicam-se aqui.

A circunstância que pode ter levado à crítica é uma incompreensão quanto ao modo como se realiza o atendimento nessas áreas. Nelas, o concessionário depende, normalmente, de atuação prévia do titular para garantir a segurança dos operadores e da população, a organização do território e o exercício de outras prerrogativas que apenas o poder público possui (poder de polícia). E, por isso, tudo o que o contrato diz é que, enquanto a presença do prestador não for viabilizada pelos municípios, a métrica das metas não começa a funcionar.

Essa peculiaridade de atendimento de áreas irregulares não é sintoma de descaso; é medida de cuidado e prudência, para viabilizar que água e esgoto cheguem a todos, inclusive (sobretudo) a quem mais necessita. Aliás, em tema de sensibilidade social, vale lembrar que o modelo de desestatização da Copasa atuou o comando do parágrafo único do art. 162 ADCT da Constituição mineira e estabeleceu um fundo composto com percentual do valor arrecadado pela venda do controle, a ser destinado a projetos que podem ter, muito bem, o objetivo de viabilizar o atendimento a áreas deste tipo. A Copasa privatizada deverá destinar 4% de sua receita operacional líquida aos Fundos Municipais de Saneamento, habilitando os próprios prefeitos a investir diretamente nas áreas irregulares e de interesse social. As minutas de contratos de concessão submetidas às prefeituras, vale acrescentar, não apenas mantêm esse mecanismo como preveem a antecipação desses recursos, permitindo que os municípios invistam desde já naquilo que reputarem prioritário, como sugere comunicado ao mercado divulgado recentemente pela Copasa.

Em resumo: nenhuma das críticas relativas à qualidade do contrato (prestação do serviço) ou à regularidade do procedimento de sua renegociação parece ter cabimento. Não se vislumbra prejuízo ao mineiro, tomado como usuário do serviço de saneamento,

Resta ver o ponto abaixo relativo ao valor de venda da companhia, que diz respeito ao mineiro enquanto contribuinte.

A crítica pode ser assim apresentada: o preço das ações de livre circulação (15% do total) não deve ser estabelecido a partir do valor estimado para a alienação das ações do acionista de referência (30%). As primeiras, por serem facilmente transacionáveis, têm um valor tendencialmente mais alto do que as segundas, pois estas últimas estão gravadas com cláusula de inalienabilidade temporária. Se o valor for o mesmo, o Estado – e, portanto, o contribuinte – perde dinheiro.

Em realidade, o desenho pretende obter o resultado oposto: aumentar o valor da companhia (lembre-se sempre que, maior o valor obtido, melhor as condições de renegociação das dívidas estaduais no PROPAG).

A conclusão sacada pela crítica parece intuitiva, mas ela está longe de ser necessária. Em realidade, afigura-se um tanto simplista, por explorar e isolar uma, dentre muitas, possibilidades de comportamento do mercado. Isso porque há uma possibilidade, até mais plausíveis, de que as ações destinadas ao acionista de referência tenham um preço implícito superior – e não inferior – ao das demais ações negociadas no mercado. A explicação é direta: de um lado, o investidor de referência poderá adquirir, no mínimo, 30% da companhia e elevar sua participação até 45% sem a necessidade de realizar uma OPA. Por outro lado, os demais acionistas, estão obrigados a lançar uma OPA, em razão da cláusula de poison pill, caso ultrapassem ordinariamente 20% do capital da companhia. Por outras palavras: o acionista de referência terá acesso a uma posição de maior influência e governança e essa prerrogativa tem valor econômico. Além disso, o acionista de referência poderá adquirir de uma só vez uma participação relevante definida numa companhia listada, algo que levaria muito mais tempo – provavelmente muitos meses – para ser feito fora do âmbito desse processo, e não sem estar sujeito às oscilações de preços de mercado. Vale lembrar que a seleção do acionista de referência será fruto de um processo competitivo cujo critério distintivo será o de maior preço.

Mas há mais.

Consoante o Acordo de Acionistas tornado público pela Copasa, caso o acionista de referência ofereça um preço por ação superior ao preço de mercado, a Oferta Pública apresentada pelo Estado deverá ser realizada pelo menor preço (assim como ocorreu no caso da Sabesp). Mas (à diferença do caso da SABESP), ainda assim, o Erário poderá capturar a totalidade dessa diferença entre o preço ofertado pelo acionista de referência e o preço de mercado (um “delta”). Isso porque, como medida compensatória da rescisão do Acordo de Acionistas, o ofertante deverá pagar ao Estado o maior valor entre R$ 50 milhões e o delta verificado. Dessa forma, o Estado maximiza a arrecadação pública, ao mesmo tempo em que preserva a atratividade da oferta para os demais investidores. Não é à toa que já se ouvem vozes a dizer que a empresa está muito bem (demasiado) precificada, sob a perspectiva do vendedor. Quando o Estado de Minas Gerais enviou o Ofício à Administração da Copasa solicitando que verificasse as medidas cabíveis para levar adiante o processo de privatização, a participação do Estado na companhia valia aproximadamente R$ 4 bilhões. Hoje vale R$ 10.25 bilhões.

Em resumo, e para responder à pergunta que dá título ao artigo, o processo de desestatização da Copasa é, sim, robusto.

Fórum CNN
Os artigos publicados pelo Fórum CNN buscam estimular o debate, a reflexão e dar luz a visões sobre os principais desafios, problemas e soluções enfrentados pelo Brasil e por outros países do mundo.

Os textos publicados no Fórum CNN não refletem, necessariamente, a opinião da CNN Brasil.