Petrobras entre o mercado e a política: os limites da intervenção estatal

O Brasil passou por mudanças políticas relevantes que alteraram a relação entre o governo e as estatais, especialmente a Petrobras, a partir de 2016. A estrutura de preços dos derivados de petróleo vendidos pela empresa, que tem sido formulada a partir de critérios econômicos alinhados à política de governo, repercute diretamente no valor dos combustíveis “na bomba”.

Em um país dependente do transporte rodoviário como sendo o principal modal, esses preços influenciam no custo de bens e serviços e pressionam o governo. Além disso, a guerra no Oriente Médio elevou o preço do barril de petróleo, pressionando fretes, alimentos, cadeias logísticas e a inflação, e assim ampliando os impactos ao consumidor final e a pressão exercida sobre o governo.

Nos últimos anos do governo do ex-presidente Jair Bolsonaro, houve declarações e ingerências diretas sobre os preços cobrados pela Petrobras às distribuidoras, ainda que vigente um modelo de preços que devia seguir mais diretamente o aumento ou diminuição do preço internacional do barril, o PPI (Preço de Paridade de Importação).

No terceiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, a companhia descontinuou o PPI, fazendo com que os preços praticados pela Petrobras não precisassem mais seguir o aumento ou diminuição do preço internacional do barril. Diante da relevância e atualidade do tema, este artigo analisa a evolução recente da política de preços da Petrobras e seus impactos na economia.

Desde a abertura do mercado de petróleo ocorrida em 1997, a política de preços da Petrobras sofreu alterações conforme decisões governamentais, ora técnicas, ora políticas. No governo Fernando Henrique Cardoso (anos de 1995 a 2002) os reajustes foram alvo de intervenções políticas considerando o forte impacto econômico e social dos preços dos combustíveis. Nesse período, a companhia manteve reajustes não automáticos, funcionando como “colchão de amortecimento” das variações internacionais.

De 2016 e até 2023, a companhia adotou a política de preços chamada de PPI - Preço de Paridade de Importação, que considerava os preços internacionais do petróleo na definição dos valores praticados nas refinarias, refletindo mais diretamente as oscilações externas no mercado brasileiro, sem conter esse repasse ao consumidor.

Em maio de 2023, a Petrobras informou que sua diretoria deliberou pelo fim do PPI, passando a adotar como parâmetros o custo alternativo do cliente e o valor marginal para a Petrobras.

Importante notar que apesar do discurso de bem-estar social adotado tanto no governo Bolsonaro quanto no terceiro governo do presidente Lula, o fim do PPI não impediu a distribuição de dividendos elevados pela companhia, da qual o Estado detém 51% das ações. A título de exemplo, no quarto trimestre de 2025, a Petrobras registrou lucro líquido de R$ 15,56 bilhões e distribuiu R$ 8,1 bilhões a título de dividendos.

Uma sociedade de economia mista de capital aberto, como no caso da Petrobras, integra o rol das figuras auxiliares da administração e é utilizada pelo Estado como agente de desenvolvimento econômico e social. Essa estrutura, porém, abre espaço para gerar conflitos entre os interesses estatais, através dos governos que os representam, e aqueles dos demais acionistas minoritários.

Esses conflitos podem se manifestar, por exemplo, quando o governo busca influenciar a política de preços da Petrobras. Nesse caso, o Estado pode valer-se de sua posição de controle para fazer com que a companhia persiga fins diferentes dos objetivos que justificaram sua constituição com empresa de economia mista, possivelmente em prejuízo dos acionistas minoritários. O desafio é ainda maior porque, nesse desenho societário, convivem lucratividade e interesse público imediato, que podem ser contraditórios.

A política de preços da Petrobras, caso sofra influência direta que comprometa sua perenidade como companhia e a transforme em instrumento de política de Estado, pode ser considerada inconstitucional, por violar os limites da atuação estatal. Ainda que se trate de política pública legítima, ela potencialmente também afrontaria os deveres do acionista controlador com os direitos dos acionistas minoritários.

A alta do barril de petróleo em cenários de guerra e instabilidade internacional produz efeitos imediatos sobre os combustíveis e, consequentemente, sobre os preços percebidos pelo consumidor final “na bomba”. Em um país dependente do transporte rodoviário, esse aumento é ainda mais relevante exige respostas rápidas por parte do governo. Por isso, a política de preços da Petrobras ocupa papel central no equilíbrio entre realidade econômica, segurança energética e proteção do consumidor.

Entretanto, a relevância social do tema não autoriza o uso da Petrobras como instrumento de contenção artificial de preços por conveniência política. A intervenção estatal descolada de fundamentos econômicos e de governança gera insegurança jurídica, reduz a confiança dos investidores e transfere à sociedade de economia mista um ônus que deveria ser suportado por políticas públicas próprias. Assim, a atuação estatal deve respeitar os limites constitucionais e societários aplicáveis à companhia, sob pena de comprometer sua função empresarial e violar os direitos dos acionistas minoritários.

A estratégia adotada pelo governo no último mês, considerando o cenário de guerra, combinou a redução da carga tributária sobre combustíveis com a concessão de subvenções a produtores e importadores de diesel. Além disso, foi sinalizada a criação de tributo sobre exportações, visando estimular o refino interno e financiar as desonerações.

As medidas buscam criar um colchão para eventuais reajustes da Petrobras. Diferentemente de intervenções diretas, foram estruturadas via renúncia fiscal e subsídios, preservando os acionistas minoritários. O conjunto de ações indica que o governo reconhece a tensão entre interesses públicos e a governança corporativa da estatal, adotando, neste episódio, uma postura cautelosa diante dos efeitos inflacionários e do custo de vida.

* Manuela Dana é head da área de energia no Lima Netto, Carvalho, Abreu & Mayrink advogados e mestranda no Programa de Pós-graduação em Energia do IEE/USP.  Virginia Parente é especialista em planejamento e transição energética, professora do IEE/USP e board member.