Política Nacional de Minerais Críticos: o conselho que quer ser Estado

O Brasil possui as maiores reservas do mundo de nióbio, figura entre os líderes em lítio, grafite, terras raras, cobre e iquel, e está geograficamente posicionado para ser protagonista da transição energética global. O PL 2780/2024, na forma de sua subemenda substitutiva, corre o risco de desperdiçar essa vantagem estratégica.

O projeto nasce de uma premissa legítima: regular com mais rigor os chamados minerais críticos e estratégicos, cujo controle geopolítico se tornou disputa global entre Estados Unidos, China e União Europeia. O problema não está no diagnóstico. Está na solução. A subemenda cria um aparato regulatório de proporções desmedidas, com um órgão — o Conselho Interministerial de Minerais Críticos e Estratégicos (CIMCE) — investido de poderes que rivalizam com os de uma agência de estado soberano, sem contrapartida de prazos, transparência ou controle democrático adequado.

1. Um conselho com poder de veto sobre tudo

O CIMCE, tal como desenhado na subemenda, concentra competências que deveriam estar distribuídas entre diferentes instâncias com legitimidade técnica e mandato específico. Cabe a ele homologar mudanças de controle societário, aprovar contratos internacionais de fornecimento, habilitar projetos para acesso a qualquer instrumento de fomento e redefinir, a qualquer tempo, quais substâncias se enquadram como "críticas" ou "estratégicas".

Essa última prerrogativa merece atenção especial. O art. 41, §1º, III, d permite ao próprio Conselho alterar de forma extraordinária o rol de minerais sujeitos ao regime especial — sem necessidade de aprovação do Congresso, sem prazo mínimo de notificação e, potencialmente, com efeito retroativo sobre projetos já em andamento. Um investidor que estruturou um empreendimento com base na classificação vigente pode, da noite para o dia, descobrir que o regime jurídico aplicável ao seu projeto mudou inteiramente.

Não há precedente razoável para esse nível de discricionariedade regulatória em setores de infraestrutura de capital intensivo. No setor de óleo e gás, nas ferrovias, nas concessões de energia, as regras do jogo estão fixadas em lei ou em contratos de concessão com prazo e previsibilidade. Na mineração de críticos, pelo PL 2780, elas estarão na caneta de um Conselho cujas deliberações podem ser revistas a qualquer momento.

2. A burocracia como barreira de entrada

Projetos minerais têm ciclos longos. Da pesquisa à produção, passam-se, em média, entre dez e quinze anos. Nesse período, o empreendedor precisa de certeza jurídica: saber que as regras a que se submeteu hoje serão as mesmas amanhã. O PL 2780 faz exatamente o oposto.

A subemenda institui dupla aprovação obrigatória: qualquer projeto que queira acessar o Fundo de Garantia de Ativos Minerais (FGAM), os créditos fiscais do PFMCE ou as debêntures incentivadas precisa estar inscrito no Cadastro Nacional (CNPMCE) e previamente habilitado pelo CIMCE. Não há prazo definido para essa habilitação. Não há "janela única" de atendimento. Não há recurso expresso para o caso de indeferimento injustificado.

Somem-se a isso pelo menos seis instâncias governamentais com competências sobrepostas sobre o setor — CIMCE, ANM, MME, Receita Federal, MCTI e BNDES/FNMC — sem mecanismo de coordenação vinculante entre elas. Quem já tentou aprovar um projeto mineral no Brasil sabe o que significa navegar por múltiplos órgãos com culturas institucionais distintas e agendas nem sempre alinhadas. O PL 2780 formaliza esse labirinto em lei.

O resultado prático, como apontam os próprios técnicos do setor, é previsível: paralisia total, especialmente para projetos de pequeno e médio porte.

3. O capital estrangeiro como suspeito

Nenhum país que depende de investimento externo para desenvolver sua base mineral pode se dar ao luxo de tratar o capital estrangeiro como uma ameaça presumida. O Brasil ainda precisa de dezenas de bilhões de reais em investimentos para converter sua riqueza geológica em produção efetiva. Boa parte desse capital precisará vir de fora.

O PL 2780 estabelece um mecanismo de triagem de investimentos estrangeiros que, embora anunciado como ferramenta de segurança nacional, na prática introduz critérios vagos e subjetivos que elevam o risco percebido e o custo de fechamento de transações. Participações que configurem "influência significativa" em empresas mineradoras — conceito não definido na lei — ficam sujeitas à aprovação prévia do CIMCE. Contratos de fornecimento de longo prazo (off-takes) com compradores internacionais também dependem de homologação quando "possam afetar a segurança econômica do País" — critério discricionário por excelência.

Para fundos internacionais de venture capital e private equity, que operam com janelas de investimento definidas e precisam de previsibilidade no processo de aquisição e desinvestimento, esse ambiente é simplesmente incompatível com alocação de recursos. A Austrália, o Canadá e países africanos que disputam os mesmos projetos não impõem esse ônus. O capital irá para onde as regras forem mais claras.

4. O ônus que castiga quem ainda não lucra

O art. 15 impõe às empresas de mineração de críticos a obrigação de destinar parcela da receita operacional bruta — não do lucro — a P&D e ao FGAM. Nos primeiros seis anos, 0,3% em P&D e 0,2% no FGAM; após esse período, 0,5% em P&D.

A base de cálculo sobre receita bruta é o detalhe que transforma o razoável em punitivo. Uma junior company em fase inicial de produção, com margens estreitas ou ainda negativas, vê esse percentual consumir parcela desproporcional do caixa disponível — não porque seja grande em termos absolutos, mas porque incide sobre o topo da cascata contábil, antes de qualquer dedução de custos operacionais.

Agrava o quadro a multa prevista no art. 36, §3º para descumprimento da obrigação de P&D: 150% do valor não aplicado. Trata-se de uma das sanções mais severas do ordenamento setorial brasileiro, superior ao principal de diversas infrações tributárias. Aplicar essa penalidade a uma empresa que, por dificuldade de caixa, não conseguiu cumprir a obrigação é punir dois vezes quem já está em dificuldade.

5. A ameaça que não foi votada, mas pode voltar

Talvez o dado mais revelador sobre o ambiente político em que o PL 2780 foi gestado seja o conjunto de emendas rejeitadas na subemenda. Elas não viraram lei, mas documentam as forças presentes no debate:

▸ Emenda 5: proibição de exportar sem processar 70% da produção em cinco anos e 95% em oito anos.

▸ Emenda 6: contrato de partilha da produção com participação mínima da União de 50%.

▸ Emenda 72: limite de 40% para capital estrangeiro no capital votante.

▸ Emendas 13 e similares: responsabilidade solidária de financiadores por danos socioambientais, o que afastaria bancos internacionais.

Essas emendas foram derrotadas desta vez. Mas a trajetória das políticas industriais brasileiras ensina que propostas rejeitadas hoje costumam retornar via decreto, regulamento ou nova iniciativa legislativa. O investidor que lê o PL 2780 precisa avaliar não apenas o que a lei diz hoje, mas o ambiente político que a produziu.

6. O que deveria ser diferente

Este artigo não defende a ausência de regulação. A experiência internacional mostra que países que extraíram valor duradouro de sua mineração — Austrália, Canadá, Noruega para o petróleo — construíram marcos regulatórios sólidos, mas previsíveis. O Estado participou ativamente, mas dentro de regras do jogo claras e estáveis.

O que o setor mineral brasileiro precisa não é de menos Estado, mas de um Estado que funcione. Prazos vinculantes para aprovações. Definições legais precisas, não delegadas a regulamento. Um órgão regulador com mandato técnico claro e blindagem contra captura política. Critérios objetivos para triagem de investimento estrangeiro, alinhados com padrões internacionais como o CFIUS americano ou o mecanismo europeu de screening, mas adaptados à realidade de um país que ainda precisa atrair capital para desenvolver sua base mineral.

O PL 2780, na forma atual, faz o caminho inverso: concentra poder sem prestar contas, cria obrigações sem prazo e trata o investidor como um problema a ser controlado — não como o agente que tornará real a promessa mineral do Brasil.

* Luis Azevedo é presidente do conselho da ABPM (Associação Brasileira das Empresas de Pesquisa Mineral e Mineração)