Emendas de comissão cresceram 6.687% com o fim do orçamento secreto em 2022

Criticadas por falta de transparência e dificuldades de rastreabilidade, as emendas de comissão cresceram 6.687% no intervalo entre 2022 e 2025. Esta explosão ocorreu a partir de dezembro de 2022, data em que o STF (Supremo Tribunal Federal) julgou inconstitucional a emendas de relator do Congresso Nacional - que ficou conhecida como orçamento secreto.

O apelido surgiu porque não havia como identificar claramente qual era o parlamentar responsável pelo repasse. As emendas de comissão são criticadas porque seriam a forma atualizada de distribuição de recursos com deficiências na fiscalização.

Os pagamentos com emendas de comissão totalizaram cerca de R$ 136 milhões em 2022. No ano passado, o montante saltou para R$ 9,24 bilhões. Os dados constam no portal Siga Brasil, organizado pelo Senado Federal e que consolida informações sobre o orçamento federal.

Confira o crescimento do pagamento das emendas de comissão:

• 2020 - R$ 268,5 milhões
• 2021 - R$ 144,05 milhões
• 2022 - R$ 136,14 milhões
• 2023 - R$ 285,04 milhões
• 2024 - R$ 8,28 bilhões
• 2025 - R$ 9,24 bilhões
• 2026 (até julho) - R$ 7,74 bilhões

Cabe ressaltar que as emendas de comissão tinham desembolso decrescente enquanto o orçamento secreto estava em vigência. O aumento de desembolsos ocorreu depois da decisão do STF.

O ponto central da crítica às emendas de comissão é a falta de transparência por meio das "emendas de liderança". Esta é a definição dada às emendas de comissão em que o autor responsável é descrito apenas como liderança partidária.

Nestes casos, não fica claro qual parlamentar indicou a emenda. A situação é analisada e questionada pelo STF (Supremo Tribunal Federal).

Na semana passada, o ministro Flávio Dino publicou uma decisão intimando todos os 21 partidos com representação no Congresso Nacional a prestarem explicações, no prazo de dez dias, sobre a definição e distribuição de emendas parlamentares.

Antes disso, estudo da organização Transparência Brasil aponta que a Câmara dos Deputados pagou R$ 1,3 bilhão em emendas sem possibilidade de identificação do padrinho da verba. A instituição indica que a maior parte dos desembolsos está concentrada na base eleitoral de caciques políticos. O restante, é pulverizado pelos demais estados.

"A prática sugere que a escolha do beneficiário final é feita por diversos deputados da legenda, de diferentes regiões do país, com caciques partidários se apropriando de maiores volumes para seus estados de interesse. Nenhum desses parlamentares é identificado", aponta o relatório.

A Câmara, por sua vez, respondeu ao STF que a indicação de emendas parlamentares de comissão segue regras de transparência. Acrescenta ainda que não houve desvio de recursos das emendas e que os beneficiários indicados receberam os recursos.

A Câmara informou que sua função é indicar e aprovar as emendas, cabendo ao Executivo pagá-las. A Câmara diz ter enviado todos os documentos necessários para demonstrar que cada indicação de emenda foi "regularmente deliberada e aprovada".

Falta de transparência

Para especialistas, a fiscalização das emendas parlamentares no Brasil atravessa um cenário de contrastes, onde certos avanços na transparência convivem com novas estratégias para manter o anonimato sobre o destino final do dinheiro público.

Segundo Juliana Sakai, diretora-executiva do instituto Transparência Brasil, embora tenha havido uma melhoria na rastreabilidade, especialmente após as recentes decisões do STF sobre as emendas Pix, a qualidade dos dados apresentados ainda impede um controle social pleno. Os mecanismos atuais de acompanhamento são considerados insuficientes, pois os planos de trabalho carecem de detalhes precisos. O resultado é dificuldade em fiscalizar obras e serviços nos municípios.

"Existe plano de trabalho, mas falta uma qualidade nessa transparência. Você tem um orçamento que é totalmente fechado. Você não sabia até para que servia [a emenda]. A gente só ia descobrir lá durante a execução para onde ela ia ser destinada, mas quando ela sai do Congresso, você não sabia para onde elas iam."

Outro problema central identificado é a mudança de papel do Legislativo, que passou a atuar como ordenador de despesas. Sakai explica que, em vez de o parlamentar apenas sugerir ajustes ao orçamento durante a sua construção, ele agora detém o poder de definir a aplicação do recurso no momento da execução.

Isso gera uma pulverização de verbas que deveriam ser aplicadas de forma estratégica e estruturante, mas acabam sendo fragmentadas para atender a interesses eleitorais imediatos. Verbas que deveriam ser destinadas a investimentos de longo prazo estão sendo usadas para custeio, como o pagamento de equipes de saúde, o que compromete a continuidade das políticas públicas.

"Ele [parlamentar] recebeu um cheque em branco e só na hora da execução é que ele determina para onde vai e de que forma vai. No fundo, não está emendando orçamento. Ele virou ordenador de despesa na hora da execução do orçamento, o que é um papel, a princípio, do Executivo."

Para a diretora da Transparência Brasil, sem uma redução no volume das emendas ou um aumento drástico na responsabilização administrativa dos parlamentares, o sistema continuará operando com baixa eficiência técnica e alto risco de corrupção.

"É muito poder e pouca responsabilização e, se a gente não conseguir mudar essas vertentes, isso fica muito complicado. Acho que talvez essa também seja uma possibilidade da gente aumentar a responsabilização sobre o parlamentar, se a gente não conseguir reduzir o poderio dele sobre o volume do recurso", finaliza.

Aumento em emendas Pix

As chamadas "emendas Pix", também questionadas no STF, são recursos com modalidade de "transferência especial" direta para estados, Distrito Federal ou municípios. Ou seja, não há necessidade de celebração de convênio ou instrumento do tipo para os repasses.

Elas fazem parte das emendas parlamentares individuais, que são indicadas por cada deputado e senador. Essas emendas, identificadas como “RP6” no Orçamento, são de pagamento impositivo, ou seja, obrigatório.

Em relação às emendas Pix, também há um crescimento exponencial desde o fim do orçamento secreto, em 2022. Comparando os valores daquele ano com dados completos de 2025, houve um aumento de 315%. Neste ano, considerando até o início de julho, já foram pagos cerca de R$ 4,55 bilhões em 1.470 emendas diferentes.

Confira o quanto foi gasto em emendas Pix nos últimos anos:

• 2020 - 214 emendas - R$ 621,2 milhões
• 2021 - 636 emendas - R$ 2 bilhões
• 2022 - 955 emendas - R$ 1,66 bilhão
• 2023 - 1.820 emendas - R$ 8,78 bilhões
• 2024 - 942 emendas - R$ 7,68 bilhões
• 2025 - 779 emendas - R$ 6,89 bilhões
• 2026 (até julho) - 1.470 emendas - R$ 4,55 bilhões

Fiscalização

Nesse cenário, uma nota técnica produzida pela ASCGU (Associação dos Servidores da Controladoria-Geral da União)  estimou que a CGU (Controladoria-Geral da União) teve capacidade operacional para examinar R$ 467 milhões das emendas Pix entre 2020 e 2024. O valor representa um percentual de apenas 2,25% de todos os gastos do tipo naquele período, que acumulou um repasse total de aproximadamente de R$ 20,7 bilhões.

O próprio ministro Flávio Dino já ressaltou, em decisões anteriores, informações sobre a existência de limitações relacionadas à capacidade operacional da CGU. Em maio, o magistrado citou outra nota técnica da ASCGU sobre "a necessidade de elaboração de plano de reestruturação de seu quadro de pessoal, especialmente diante da relevância do órgão na realização das auditorias destinadas ao cumprimento das determinações proferidas no âmbito da presente ADPF".

Segundo Eduardo Barcellos, presidente da ASCGU (Associação dos Servidores da Controladoria-Geral da União), esse número reduzido na possibilidade de fiscalizar é um reflexo direto da limitação da capacidade operacional do órgão frente ao volume de repasses.

"A CGU sempre faz o máximo e melhor que pode com o que tem. O fato é que foi fiscalizado só 2,25%. Se houvesse uma capacidade operacional maior da CGU para fazer, quanto mais a gente poderia achar?"

O cenário descrito aponta para o que a associação classifica como um processo de "desmonte" e "declínio estrutural". Além da crise de pessoal, que inclui o esvaziamento do cargo de técnico e o aumento de profissionais de fora da carreira ocupando funções, a CGU enfrenta obstáculos políticos. O presidente da ASCGU afirma que existe uma resistência histórica do “sistema político” ao controle, o que impede o avanço de legislações fundamentais.

Como soluções para reverter o quadro de "erosão institucional", Barcellos defende mecanismos como a criação da Lei Orgânica, a estruturação e valorização da carreira e a instituição de um fundo de reaparelhamento. Para ele, essas medidas visam garantir que a CGU atue efetivamente como um órgão de Estado e não sofra tentativas de extinção ou enfraquecimento a cada mudança de governo.

Posicionamento da CGU

A CNN entrou contato oficialmente com a Controladoria-Geral da União para que o órgão apresentasse esclarecimentos. A autarquia explicou que o cálculo de é aritmeticamente próximo de 2,25%, mas não responde à pergunta de cobertura das determinações do STF.

"Por sua vez, a cobertura monetária de trabalhos não mede, isoladamente, qualidade, profundidade, tempestividade ou capacidade operacional. As ações de controle da CGU são planejadas e executadas com base em critérios técnicos de risco, materialidade e relevância, além de observarem as diretrizes e determinações estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF)", explicou o órgão.

A controladoria esclareceu que não houve determinação do STF para que a CGU realizasse auditoria sobre a totalidade dos R$ 20,7 bilhões mencionados: "A única demanda de caráter censitário referiu-se à análise de emendas destinadas a organizações da sociedade civil e entidades do Terceiro Setor. As demais determinações envolveram trabalhos com escopos específicos e metodologias próprias, voltados, entre outros aspectos, à avaliação de riscos, eficiência, economicidade, efetividade e análise de amostras selecionadas".

A autarquia ainda explica que o modelo adotado prioriza a seleção de casos a partir de critérios técnicos previamente definidos, considerando também a existência e a efetividade dos mecanismos de controle já estabelecidos.

"Dessa forma, a CGU busca assegurar a melhor aplicação de sua capacidade operacional, ampliando a efetividade das ações de controle, sem prejuízo do atendimento às demandas que se mostrem mais relevantes sob a perspectiva do interesse público", ponderou o órgão.