Os desafios da regulação no Brasil

A regulação estatal é um dos pilares da governança moderna e uma ferramenta essencial para garantir o equilíbrio entre os interesses públicos e privados, sobretudo em setores estratégicos como energia, transporte, telecomunicação, saúde e meio ambiente.

No Brasil, o modelo regulatório institucionalizado a partir dos anos 1990 proporcionou maior autonomia técnica e administrativa a órgãos reguladores, como as agências reguladoras federais. Entretanto, a consolidação desse modelo enfrenta desafios crescentes, notadamente a escassez e a dificuldade de reposição de servidores, aliadas a restrições orçamentárias cada vez mais severas.

O artigo 174 da Constituição Federal é claro ao atribuir ao Estado o papel de agente normativo e regulador da atividade econômica, cabendo-lhe, na forma da lei, exercer as funções de fiscalização, planejamento e incentivo. Isso confere à regulação um fundamento constitucional expresso, não como atividade secundária, mas como uma prerrogativa central do Estado na promoção do interesse coletivo, especialmente em setores em que o mercado, sozinho, não é capaz de assegurar resultados eficientes ou justos.

A função reguladora emerge, assim, como uma resposta institucional às chamadas falhas de mercado, como monopólios naturais, assimetrias de informação, externalidades negativas e barreiras de entrada.

A doutrina corrobora esse entendimento ao apontar que a regulação vai além do simples ato de normatizar condutas. Para o sociólogo Philip Selznick, a regulação é uma forma de controle contínuo e direcionado exercido por agências públicas sobre atividades essenciais à coletividade. Essa definição reforça o caráter permanente e direcionado da ação regulatória, exigindo que o Estado atue de forma técnica, previsível e transparente.

A regulação deve, portanto, refletir os valores e prioridades da sociedade, promovendo o bem-estar coletivo e equilibrando interesses muitas vezes conflitantes entre usuários, investidores, operadores e o meio ambiente.

Sob essa perspectiva, a regulação é um processo multifacetado que articula comando e persuasão, sanção e estímulo, com vistas a moldar comportamentos e corrigir assimetrias. Trata-se, portanto, de uma função pública sofisticada, que demanda capacidades institucionais compatíveis com sua complexidade e relevância.

As agências reguladoras foram criadas para dispor de corpo técnico qualificado, capaz de tomar decisões baseadas em critérios científicos, econômicos e jurídicos, distantes de pressões político-partidárias. No entanto, a sustentação desse modelo exige a manutenção de quadros estáveis, treinados e em número suficiente para dar conta da crescente complexidade do ambiente regulado. Esse ideal, contudo, está longe da realidade atual.

Ao longo dos últimos anos, a falta de concursos públicos e a ausência de políticas de recomposição de pessoal transformaram-se em gargalos críticos para o funcionamento adequado das agências. Aposentadorias não repostas, evasão de talentos para a iniciativa privada e o esvaziamento progressivo de áreas técnicas comprometem a continuidade das ações regulatórias e reduzem a capacidade do Estado de fiscalizar, arbitrar conflitos e promover melhorias regulatórias com base em evidências.

Esse cenário é agravado por uma estrutura orçamentária marcada por restrições fiscais severas, em especial após a promulgação da Emenda Constitucional nº 95/2016, que instituiu o teto de gastos. Essa medida, embora tenha como objetivo o controle das contas públicas, impôs limites ao crescimento de despesas primárias da União, afetando diretamente a capacidade de investimento e funcionamento dos órgãos da administração pública, incluindo aqueles que possuem receitas próprias, como é o caso das agências reguladoras.

Agências como a Aneel, que arrecadou R$ 1,2 bilhão em 2024, e a ANM, que arrecadou mais de R$ 6 bilhões no mesmo período, enfrentam contingenciamentos severos, a exemplo do bloqueio orçamentário de R$ 353 milhões em 2025 imposto a todas as agências federais.

A soma total dos recursos destinados a essas entidades caiu de R$ 6,4 bilhões (2016) para R$ 5,4 bilhões (2025), mesmo após correção inflacionária, comprometendo atividades como fiscalização, normatização e mediação de conflitos regulatórios, apesar da criação de mais uma agência reguladora nesse período.

É paradoxal observar que muitas agências arrecadam valores consideráveis por meio de taxas e encargos pagos pelos entes regulados, mas não têm autonomia real para reinvestir parte desses recursos em sua estrutura funcional, tecnológica e administrativa. Essa restrição orçamentária institucionalizada afeta desde a contratação de servidores até a modernização de sistemas de fiscalização, o desenvolvimento de estudos técnicos e a ampliação da presença institucional em regiões estratégicas.

A perda de servidores experientes compromete a memória institucional e dificulta a construção de uma agenda regulatória coerente com os desafios contemporâneos, como as transformações digitais, a emergência climática, a integração logística e a proteção de dados. A limitação de recursos humanos e financeiros prejudica, por exemplo, a implementação de ferramentas modernas de regulação responsiva, análise de impacto regulatório e fiscalização baseada em risco, abordagens que demandam elevada capacidade técnica e investimentos contínuos.

Nesse contexto, pensar em soluções para os desafios da regulação no Brasil passa, obrigatoriamente, por enfrentar o estrangulamento orçamentário. É preciso repensar o modelo de financiamento das agências, buscando alternativas que permitam maior autonomia de gestão e aplicação direta das receitas arrecadadas. Ao mesmo tempo, deve-se retomar políticas de concursos públicos estratégicos, estimular programas de capacitação permanente e criar mecanismos de atração e retenção de talentos no setor público.

O Projeto de Lei Complementar nº 73, de 2025, de autoria do senador Laércio Oliveira (PP/SE), representa um avanço institucional relevante ao propor a exclusão das despesas dessas autarquias da limitação de empenho e movimentação financeira prevista no art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000).

A proposta busca assegurar previsibilidade orçamentária e estabilidade operacional para que as agências possam exercer seu papel regulador de forma contínua, técnica e independente, protegendo o interesse público e equilibrando os diversos interesses envolvidos nos setores regulados.

Diante desse conjunto de desafios, torna-se urgente a articulação de soluções estruturais que fortaleçam a capacidade regulatória do Estado brasileiro. Entre as alternativas plausíveis, destaca-se a necessidade de revisão do arcabouço fiscal que limita o funcionamento de autarquias com receitas próprias, a criação de fundos vinculados para reinvestimento em infraestrutura regulatória, e a implementação de modelos de governança mais flexíveis e responsivos, com maior transparência e participação social.

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