“Pior Congresso?”: especialistas levantam defeitos e qualidades do Legislativo desde a redemocratização

Atacado por Lula e defendido por Lira e Pacheco, atuação do Congresso Nacional divide opiniões entre cientistas políticos e parlamentares com décadas de mandato ouvidos pela CNN

João Donn/Arte/CNN

Danilo MoliternoGabriela GhiraldelliLeonardo RodriguesSalma Freuada CNN

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Presidente da Câmara por três períodos e comandante da Assembleia Nacional Constituinte, o deputado Ulysses Guimarães (PMDB-SP) dizia que a legislatura seguinte era sempre pior. Quase 30 anos após a morte do “Dr. Diretas”, a crítica à atuação do Congresso esquenta as discussões na pré-campanha eleitoral.

Em ataques recentes ao Congresso, Lula emula Ulysses, mas crava a atual composição como a “pior da história”. “Com minha experiência de 50 anos de vida política, o Congresso nunca esteve tão deformado como agora, nunca esteve tão antipovo. É o pior Congresso que já tivemos na história”, afirmou o petista em março. Os comandantes do Senado e da Câmara saíram em defesa do Legislativo.

O presidente do Senado e do Congresso, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), respondeu que a fala de Lula era “deformada, ofensiva e sem fundamento” e a classificou como “fruto do início da disputa eleitoral que faz com que seja ‘interessante’ falar mal do Parlamento”. Já o presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), chamou o petista de “grosseiro” e “desinformado”. “Lula vem cometendo atos falhos o tempo todo, não é só comigo”, disse.

Lula, Pacheco e Lira foram procurados pela CNN, mas não se manifestaram.

Para discutir a qualidade, os acertos e disfunções do Congresso — de hoje e ao longo da história —, a CNN procurou cientistas políticos, especialistas na atividade legislativa e parlamentares longevos, que vivenciaram diferentes períodos da história dentro da Câmara e do Senado.

Esses profissionais basearam suas análises em critérios plurais, que vão desde a popularidade do Congresso perante a população, passando pelos aspectos quantitativos e qualitativos de aprovações de projetos, a relação com os demais Poderes, a transparência da atividade parlamentar, além dos sucessivos escândalos de corrupção e cassações de congressistas.

Alta reprovação do Congresso

Vista do prédio do Congresso Nacional em Brasília / 17/04/2016 REUTERS/Paulo Whitaker

Aos olhos da população, o Congresso também não tem sido bem avaliado. A mais recente pesquisa do Datafolha sobre o tema, que foi a campo em dezembro de 2021, mostra que apenas 10% dos entrevistados consideravam o trabalho dos deputados e dos senadores como bom ou ótimo.

Ao todo, 45% classificaram o desempenho do Legislativo federal como regular, e 41%, como ruim e péssimo ― 4% não souberam responder. Para 10%, o trabalho do Congresso Nacional é ótimo ou bom.

A série histórica, no entanto, contraria Ulysses Guimarães e Lula. A pior avaliação medida pelo instituto não foi registrada na atual Legislatura, mas na anterior. Em 2017, a aprovação foi de 5%. A reprovação chegou a 60%.

Quantidade x qualidade das leis

Uma das principais funções do Legislativo é apresentar projetos de lei (PLs), decretos legislativos, resoluções e emendas à Constituição, além de discutir e votar medidas provisórias (MPs).

Em suas campanhas, congressistas costumam exaltar a quantidade de projetos aprovados de sua autoria.

Cientista político e pesquisador do Centro de Estudos Legislativos da UFMG, Fernando Meireles aponta que a aprovação de proposições de impacto “pode ser considerada uma coisa positiva da atual legislatura”.

“Podemos considerar a quantidade de marcos regulatórios aprovados como um diferencial positivo. Foi aprovada a reforma da Previdência, que é um projeto grande, uma PEC [Proposta de Emenda Constitucional, que precisa de três quintos da Câmara e do Senado para ser aprovada, em dois turnos]”, afirma.

Em termos quantitativos, a legislatura de 2011 a 2014 aprovou 795 proposições, segundo o Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap). Nesse período, a Câmara foi comandada por Marco Maia, do PT (2011-2012), e por Henrique Eduardo Alves, do PMDB (2013-2014), enquanto no Senado o presidente era José Sarney (PMDB-AP).

A legislatura seguinte, de 2015 a 2018, que aprovou o impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff (PT), registrou 765 matérias aprovadas ― a menor produção legislativa do período pós-redemocratização. Os presidentes da Câmara no período foram Eduardo Cunha, então no PMDB (2015-2016) e Rodrigo Maia (então no DEM-RJ), enquanto o Senado era presidido por Renan Calheiros (PMDB-AL).

No levantamento parcial do Senado Federal, sem contar o ano de 2022, a atual legislatura — iniciada em 2019 e que termina em fevereiro de 2023 — aprovou 534 proposições.

Meireles destaca que o número de proposições aprovadas, por si só, pode não ser um dos mais acurados critério para avaliar uma legislatura.

“Pode ser que o Congresso esteja aprovando muitas leis em um período específico, que demanda algum tipo de regulamentação ou criação de marco legal. A gente teve recentemente o caso da Covid-19, que provocou uma inundação de legislações”, pondera.

A cientista política e professora da Fundação Getúlio Vargas (FGV) Graziella Testa concorda que a criação de leis com excessiva celeridade pode representar riscos.

“Existe uma literatura que mostra que um projeto de alto impacto precisa ser muito bem pensado e discutido no seu processo legislativo. O risco de se produzir muita legislação de forma muito ágil é produzir um número grande de leis que não sejam boas”, diz.

A relação com os demais Poderes

Considerando a fiscalização cruzada entre Executivo, Legislativo e Judiciário inerente à tripartição dos Poderes, os especialistas ouvidos pela CNN avaliaram também a atuação da atual legislatura no quesito interação com as demais esferas.

Apesar de considerar que o Congresso atual “fez um bom papel” de fiscalização, Fernando Meireles, da UFMG, destaca que as condições atuais podem coibir um dos principais mecanismos de fiscalização: as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

“A grande dificuldade, ao ser da oposição, é que criar uma CPI não é fácil. Uma vez vencida essa barreira, a oposição teve um papel bastante relevante, tanto na pandemia quanto em outros aspectos”, diz o especialista.

Meirelles faz as contas: partidos fiéis a Bolsonaro (como PL, PP, Republicanos, PSC e PTB) somam, atualmente, 188 deputados e 20 senadores. Isso representa aproximadamente um terço da Câmara e um quarto do Senado. Com menos apoio que isso — 172 votos — já é possível, por exemplo, barrar um processo de impeachment.

Na legislatura atual da Câmara foram abertas três CPIs, número baixo em comparação a governos anteriores. Nos dois mandatos de Lula, de 2003 a 2006 e de 2007 a 2010, foram instauradas dez e oito comissões do tipo, respectivamente.

No primeiro governo de Dilma Rousseff, foram quatro. No segundo, encerrado com a posse de Michel Temer (MDB), após processo de impeachment, foram 15 comissões.

Em relação ao Supremo Tribunal Federal (STF), a atual legislatura também registra tensões. Desde o início de 2019, houve ao menos 55 pedidos por petição de impeachment de ministros da corte no Senado. Ao menos 26 deles têm parlamentares entre seus autores.

Deputada federal desde 1991, Jandira Feghali (PCdoB-RJ) considera que a relação entre os Poderes “tem sido péssima”. Isso porque o presidente Jair Bolsonaro (PL) “ataca outros Poderes”, o que teria forçado, na opinião dela, a uma “judicialização do país”.

“A gente não gostaria de fazer isso, porque judicializar a política nunca foi a visão do PCdoB. A gente precisa muitas vezes judicializar para se fazer respeitar a Constituição”, completa.

Com 35 anos de Câmara dos Deputados, Átila Lira (PP-PI) critica as ações do Judiciário, que, segundo ele, se “politizou”, e sua interação com o Legislativo.

“Hoje, o Supremo tem um partido político. Ele é contra esse governo”, diz o deputado com mais de sete mandatos. Procurado pela CNN, o Supremo afirmou que não irá comentar a fala de Átila Lira.

Para o professor e jurista Lenio Streck, há diferenças claras entre o chamado “ativismo judicial” e a “judicialização da política” ― termo usado por Jandira Feghali ―, que ele qualifica como “saudável em qualquer democracia”.

Segundo ele, qualquer decisão jurídica precisa respeitar três critérios: “A legitimidade jurídico-constitucional; a garantia de que, nas mesmas condições fáticas, a decisão pode ser concedida a qualquer brasileiro; e a transferência de recursos de pessoas para outras sem ferir a igualdade ou a isonomia”.

Nem todas as decisões do STF atendem a essas convenções, de acordo com o jurista, o que configuraria um “ativismo”.

A respeito das discordâncias entre os Poderes, o professor pondera: “O Parlamento ataca, o STF defende. O STF sai da linha praticando ativismo, o Parlamento reage, inclusive apresentando projetos para diminuir o poder do STF. É a vida”.

O critério da transparência

Plenário da Câmara dos Deputados / 21/12/2021 REUTERS/Adriano Machado

De acordo com os especialistas ouvidos pela CNN, a atuação de uma legislatura — e de qualquer outro órgão público — deve ser avaliada também pelo grau de transparência.

O cientista político Fernando Meireles afirma acreditar que, neste aspecto, a legislatura atual deixa a desejar por conta das emendas de relator (RP-9), criadas pelo Orçamento Impositivo e que dão ao relator da Lei Orçamentária Anual o direito de encaminhar emendas que precisam ser priorizadas pelo Executivo.

Como não são claramente discriminadas nos sistemas de controle da execução orçamentária, também são chamadas de orçamento secreto. Em novembro de 2021, a ministra Rosa Weber, do STF, chegou a suspender tais emendas devido ao seu caráter pouco transparente.

“É um mecanismo de transferência de recursos completamente opaco, com valores bilionários, e de uso totalmente discricionário. Quase todo esse dinheiro é destinado para pessoas que apoiam a maioria parlamentar. Isso é um grande retrocesso”, aponta o pesquisador da UFMG.

Os especialistas lembram que as emendas de relator não inauguram o debate sobre a transparência do legislativo brasileiro. Em 2009, José Sarney, então presidente do Senado, foi acusado de editar atos administrativos sem obedecer aos princípios de publicidade. O esquema ficou conhecido como “atos secretos”.

A despeito das emendas de relator, o deputado federal Eduardo Barbosa (PSDB-MG) ressalta que o Parlamento brasileiro é um dos mais transparentes do mundo.

“Você consegue identificar todas as questões internas, administrativas, gerenciais, salários, utilização de cotas e assim por diante. Mesmo em projeto legislativo, nenhuma parte do mundo tem essa transparência de você saber de maneira online, na hora, como cada parlamentar atua. Nem na França tem”, opina.

Graziella Testa, da FGV, reitera visão do deputado tucano e acrescenta que “se houve constatação da corrupção, é porque há transparência”.

Ao comentar episódios de corrupção da legislatura atual e de mandatos passados, a professora afirma que “escândalos relacionados a instituições públicas são uma constante em qualquer época e qualquer país”.

“Se você perguntar para qualquer cidadão do mundo, ele responderá que a política do próprio país é a mais corrupta”, afirma.

Atualmente, o Brasil está abaixo da “média global” no Índice de Percepção de Corrupção, realizado pela Transparência Internacional. No entanto, durante a atual legislatura, houve avanço no ranking.

No levantamento, quanto maior a pontuação de um país, menor é sua corrupção. O resultado do Brasil em 2018 e 2019 foi de 35 pontos. Em 2020, o número subiu para 38, patamar no qual se mantém. Na tabela mais recente, o país aparece empatado com Argentina, Sérvia, Turquia, Lesoto e Indonésia.

A última vez em que o país esteve equiparado com a “média global”, que é 43, foi no triênio 2012, 2013 e 2014, durante o governo de Dilma Rousseff (2011-2016).

Escândalos de corrupção: uma constante

Denúncias de corrupção entre congressistas são uma constante na história brasileira, especialmente desde a redemocratização. Do episódio dos Anões do Orçamento, no início da década de 1990, passando pelo Mensalão, nos anos 2000, e pelo Petrolão, na última década, os escândalos se acumulam.

O caso dos Anões do Orçamento — chamado dessa forma pela baixa estatura dos envolvidos —, denunciado em 1993 pelo ex-assessor da Comissão de Orçamento do Congresso José Carlos Alves dos Santos, revelou que um grupo de deputados federais que incluíam emendas no Orçamento da União visando o enriquecimento ilícito.

Anos mais tarde, em 2001, ocorreria o Caso Sudam. As investigações apuravam desvios de dinheiro na Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (Sudam). Os inquéritos, à época, identificaram suspeitas de participação do então presidente do Senado, Jader Barbalho (PMDB), que nega participação.

Na legislatura posterior, viria à tona o Mensalão. O caso foi deflagrado após vídeo que mostrava Maurício Marinho, então diretor dos Correios, recebendo propina. Mais tarde, o deputado Roberto Jefferson (PTB) fez denúncias sobre esquema de compra de votos esquematizado pelo Palácio do Planalto, então ocupado por Lula e petistas.

Também durante os governos petistas eclodiu a Operação Lava Jato e o Petrolão. A Polícia Federal apurou esquemas bilionários de corrupção envolvendo a Petrobras, empresas empreiteiras e políticos de diferentes partidos, incluindo parlamentares.

Cassações de parlamentares

Plenário do Senado / 03/03/2021 REUTERS/Adriano Machado

As denúncias nem sempre levam à perda de mandato, e há mais processos arquivados contra parlamentares do que cassações.

Para que um congressista deixe o cargo, há diferentes caminhos. Isso pode ocorrer por uma declaração da Mesa Diretora ou por uma decisão da Casa.

Quando a sugestão vem do Conselho de Ética, é necessária uma votação aberta em plenário. A cassação só ocorre com o voto da maioria absoluta dos parlamentares, ou seja, de pelo menos 257 deputados.

Desde 1987, 29 deputados federais foram cassados. Até 1991, no período do governo de José Sarney, foram duas cassações, ambas pelo número de ausências nas sessões.

Na legislatura de 1991 a 1995, que abarca os governos de Fernando Collor e Itamar Franco, nove perderam o mandato, cinco deles pela CPI dos Anões do Orçamento.

Durante o mandato de Fernando Henrique Cardoso (PSDB), foram três cassações de deputados: uma entre 1995 e 1999 e duas de 1999 a 2003.

A legislatura de 2003 a 2007, quando o Executivo era liderado por Lula, um total de sete deputados perderam o mandato, no embalo do escândalo do Mensalão.

Duas cassações ocorreram com Dilma Rousseff (PT) na Presidência da República, sendo uma delas do então presidente da Casa, Eduardo Cunha (então no PMDB), que foi cassado menos de duas semanas após o impeachment da petista.

Na atual legislatura, iniciada em 2019, cinco deputados foram cassados.

A maioria das cassações ocorreram antes da criação, em outubro de 2001, do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados, que analisa o descumprimento das normas e a quebra de decoro. Ele é composto por 21 membros titulares responsáveis por analisar e dar parecer sobre as representações contra os deputados federais. O órgão pode aplicar penalidades.

Entre 1987 e 2000, no período que antecedeu a criação do conselho, 15 deputados foram cassados. Com o conselho em funcionamento, foram sugeridas a cassação de 20 parlamentares.

No plenário, porém, apenas sete pedidos foram acatados, que acarretaram na cassação dos deputados André Luiz (PMDB), em 2004, Roberto Jefferson (PTB), José Dirceu (PT) e Pedro Corrêa (PPB), em 2005, André Vargas (PT), em 2014, Eduardo Cunha (PMDB), em 2015, e Flordelis (PSD) em 2021.

Mesmo após a criação do Conselho de Ética, há pedidos de cassação que não passam pela instituição. Existem cassações que são pedidas pela Justiça ou Justiça Eleitoral, e a Mesa Diretora é responsável por acatar o pedido, que não passa pelo plenário.

Já no Senado, as cassações ocorrem com menos frequência ― desde a redemocratização, apenas três senadores foram cassados: Luiz Estevão (PMDB), em 2000, Demóstenes Torres (DEM), em 2012, e Delcídio do Amaral (sem partido), em 2016.

Somente em 2013 as casas legislativas aprovaram, por meio de uma Emenda Constitucional, o fim do voto secreto em votações de processos de cassação parlamentar e exames de vetos presidenciais.

Processos arquivados

A maior parte dos processos contra os deputados federais, porém, acaba engavetada. Do início das atividades do Conselho de Ética, em 2002, até 2021, dos 189 processos analisados, 143 foram arquivados, por motivos como término do mandato, perda de prazo para apresentação de recurso e aprovação de um parecer pelo arquivamento.

O maior número de arquivamentos registrados em uma legislatura ocorreu em 2006, como consequência da Operação Sanguessuga. Ao todo, 71 processos foram discutidos no conselho, e 69 deputados tiveram os processos de cassação de seus mandatos arquivados.

Em 2020, o Conselho de Ética não recebeu nenhuma representação devido à pandemia.

Benefícios para os parlamentares, aprovados pelos parlamentares

Os parlamentares também são responsáveis pelos reajustes dos próprios salários, e o último aumento aprovado por eles foi em dezembro de 2014, por meio do Projeto de Decreto Legislativo nº 1.659.

A iniciativa, que costuma jogar contra a popularidade do Congresso, garantiu um aumento de 26% no salário dos 513 deputados e 81 senadores, passando de R$ 26.723,13 para R$ 33.763,00. Os parlamentares também recebem outros benefícios: cota para o exercício da atividade parlamentar (Ceap), auxílio-moradia e verbas de gabinete.

O valor máximo da Ceap depende da unidade da federação pela qual o deputado foi eleito. A variação se deve ao preço das passagens áreas e está relacionada ao valor do trecho entre Brasília e o estado que elegeu o deputado. Os de Brasília recebem o menor valor (R$ 30.786,66), e os de Roraima, a maior quantia (R$ 51.612,53).

Somado o salário, auxílio-moradia, verba de gabinete — que tem limite de 25 servidores — e a cota mínima recebida, o deputado federal tem disponível ao menos R$ 180 mil mensais. As despesas médicas dos parlamentares e seus familiares não entram nesse total.

Encargos trabalhistas, como 13º, férias e auxílio-alimentação dos secretários parlamentares também não entram no cálculo porque são pagos com recursos da Câmara e não com a verba de gabinete.

O valor da Ceap dos senadores é diferente dos deputados federais, mas segue o mesmo critério: representantes do Distrito Federal recebem a menor quantia, R$ 21.045,20, enquanto os senadores do Amazonas ganham o maior valor, R$44.276,60.

O auxílio-moradia dos senadores é maior. Eles recebem R$ 5.500 mensais. Já em relação à verba de gabinete, ao contrário da Câmara dos Deputados, onde o limite é bem definido, não há um valor máximo para o Senado Federal. Conforme o regulamento da Casa, eles podem contratar até 50 servidores comissionados, além dos funcionários efetivos.

Segundo as conclusões de um estudo divulgado em 2021 por pesquisadores das universidades de Brasília, do Sul da Califórnia e do Instituto de Matemática Pura e Aplicada, o orçamento anual para a manutenção dos parlamentares no Brasil é 528 vezes a renda média da população brasileira.

“Nos demais países analisados, essa diferença é de cerca de 40 vezes”, afirma a socióloga e cientista política Mayra Goulart, que é professora na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), em entrevista à CNN, em março de 2022.

A quantidade de assessores que deputados federais e senadores podem contratar também é maior no Brasil em comparação com países como Estados Unidos (18 funcionários), Chile (12) e França (12), por exemplo.

“Apenas o salário mensal, sem considerar os demais benefícios concedidos, já coloca os parlamentares brasileiros entre os mais bem pagos do mundo e os mais bem pagos da América Latina”, afirma a pesquisadora Jayane Maia, do German Institute for Global and Area Studies (Giga Hamburgo) e da Universidade de Erfurt, da Alemanha, também em entrevista à CNN em março.

Comparando somente o salário, um parlamentar norte-americano ganha mais do que o brasileiro. Se um deputado ou senador no Brasil tem o holerite na casa dos US$ 80 mil anuais, nos Estados Unidos eles ganham US$ 193 mil no mesmo período — mais do que o dobro.

O poder do presidente da Câmara

Presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira, durante sessão do Congresso Nacional em Brasília / 02/02/2022 REUTERS/Adriano Machado

Os especialistas consultados pela CNN destacam um aumento no poder do Legislativo em relação aos demais poderes nos últimos anos. Eles, no entanto, não classificam a mudança nem como positiva nem como negativa.

Fernando Meireles diz que o processo se dá devido à “ausência de uma liderança no Executivo de assumir esse papel”. “Não vejo isso [aumento da autonomia], necessariamente, como um mérito todo exclusivo do Legislativo”, comenta.

O ex-presidente Lula ataca em seus discursos o poder atual da Câmara e, especialmente, de seu presidente. “Ulysses Guimarães não tinha 10% da força que tem o Lira hoje”, afirma.

A professora Graziella Testa diz que o processo de fortalecimento do presidente se deve principalmente à “pulverização partidária”. Segundo ela, o maior número de partidos representados (atualmente, são 32 registrados na Justiça Eleitoral) “diminuiu o poder das lideranças partidárias que contrabalanceavam o poder do presidente”.

A deputada Jandira Feghali também ressalta a distribuição de emendas de relator como fator que reforça o poder do presidente da Câmara. “O poder é absurdo, ele distribui um recurso que às vezes os ministérios não têm”, diz.

O deputado Átila Lira, por outro lado, destaca que houve outras “gestões influentes” na história da Câmara, mesmo quando não se falava em orçamento secreto. Ele lembra que Eduardo Cunha (que comandou a Câmara entre 2015 e 2016, tendo sido o responsável pela abertura do processo de impeachment contra Dilma) foi um “presidente muito forte, na medida em que articulava com os partidos”.

“O Arthur Lira tem uma aliança muito grande com os partidos. Isso permite que ele possa trabalhar. Mas ele não é absoluto, porque tem que tomar decisões, inclusive contemplando os partidos de esquerda”, diz o congressista.

Além de destacar a “habilidade” e a “competência” de Lira, seu correligionário nega que o Congresso tenha um orçamento secreto. “Não tem nada de secreto, é um orçamento que tem o nome e a indicação do parlamentar. Isso aí é uma coisa já bem transparente”, completa.

A posição do Congresso

Ao rebater as falas de Lula, em março, o presidente do Senado e do Congresso, Rodrigo Pacheco, enumerou em nota uma série de ações do Legislativo federal, que classificou como a “síntese dos defeitos e das qualidades de um Brasil construído por sucessivos governos”.

O senador citou a reforma da Previdência, o marco do saneamento e a nova lei cambial, entre outros, como as propostas de impacto aprovadas pelos parlamentares nos últimos anos.

“Embora respeite e valorize críticas, é importante que elas sejam verdadeiras e com bons propósitos, uma vez que, de discursos oportunistas em período eleitoral, o Brasil está cansado”, acrescentou.

Pacheco lembrou que o Congresso, em 2020, foi o primeiro no mundo a funcionar de forma remota na pandemia da Covid-19 e, mesmo assim, aprovou medidas importantes, como o auxílio emergencial.

“O mesmo Congresso também se posicionou fortemente em defesa da democracia quando arroubos antidemocráticos assombraram a nação. E foi esse mesmo Congresso que validou as urnas eletrônicas ao rejeitar a ideia do voto impresso”, afirmou.

O presidente do Congresso disse ainda que “nunca o Senado esteve tão engajado” em pautas como o antirracismo, a defesa das mulheres e em receber representantes de segmentos como a Central Única dos Trabalhadores (CUT), membros de sindicatos, ambientalistas, artistas e atletas.

Procurado pela CNN, o presidente da Câmara, Arthur Lira, não quis responder às críticas. Em maio, o deputado rebateu o ex-presidente em relação ao orçamento. “Dizer que o Congresso não pode legislar sobre o orçamento, só quem vem com intenção de fazer ditadura no Brasil, só quem vem atrás de fazer sistemas totalitários no Brasil”, criticou.

Veja quem são os pré-candidatos à Presidência da República em 2022:

Debate

A CNN realizará o primeiro debate presidencial de 2022. O confronto entre os candidatos será transmitido ao vivo em 6 de agosto, pela TV e por nossas plataformas digitais.

*Publicado por Marcelo Tuvuca

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