Tecon Santos 10 e o paradoxo da concorrência

O Tecon Santos 10 é o maior projeto de arrendamento portuário em preparação no Brasil. O terminal será implantado na região do Saboó, na margem direita do Porto de Santos, em área hoje fragmentada entre usos distintos, que será reestruturada e ampliada dos atuais 423 mil para cerca de 622 mil metros quadrados.

Em sua configuração final, prevê capacidade mínima de 3,5 milhões de TEUs por ano, cais linear de 1.505 metros, quatro berços de atracação, pátios, ramal ferroviário interno, novos portêineres e transtêineres, além de investimentos em dragagem, energia e integração com a infraestrutura terrestre do complexo.

Um projeto dessa escala só encontra justificativa em um porto da dimensão de Santos. Maior complexo portuário da América Latina, conectado à principal hinterlândia econômica do país e responsável por cerca de 30% da movimentação brasileira de contêineres, Santos já opera sob pressão crescente.

O custo dessa pressão aparece no tempo de espera das embarcações, na sobre-estadia, na perda de eficiência operacional e no encarecimento da logística de comércio exterior.

Viabilizar o Tecon Santos 10 deixou de ser uma agenda de expansão para se tornar condição da própria competitividade do porto – o projeto é grande porque o gargalo também é.

A despeito da urgência, a estruturação do empreendimento travou em uma controvérsia sobre o modelo de leilão. No desenho aprovado pela Antaq, o certame teria duas etapas.

A primeira ficaria reservada a não incumbentes – agentes que ainda não operam terminais de contêineres em Santos, incluindo armadores sem ativos portuários no complexo.

A segunda só ocorreria na ausência de proposta válida na primeira, e admitiria os atuais operadores, desde que assumissem o compromisso de desinvestir antes de assinar o contrato do novo terminal. Neste modelo, um armador sem terminal em Santos poderia disputar a primeira fase, porque a restrição se prendia à condição de incumbente no mercado portuário santista, e não à atividade de navegação em si.

Porém, a decisão da maioria do TCU, conduzida pelo ministro-revisor Bruno Dantas, mesmo preservando o modelo bifásico da agência, decidiu por deslocar o alcance da restrição: a vedação deixou de mirar apenas quem já operava terminal de contêineres em Santos e passou a alcançar todos os armadores, inclusive aqueles sem ativos portuários no complexo.

Com isso, a primeira etapa passou a excluir não só os operadores instalados, mas também grupos globais com escala, frota e capacidade financeira para disputar o ativo. A posição vencida no Tribunal, defendida por Antonio Anastasia, seguia caminho distinto ao não partir da exclusão prévia de agentes. Ao contrário: preservava a disputa em etapa única, aberta a incumbentes e não incumbentes, e concentrava o remédio no resultado do leilão.

Caso o vencedor já detivesse ativo em Santos, ficaria obrigado a promover o desinvestimento correspondente. Benjamin Zymler acompanhou essa conclusão, embora com fundamentação própria e mais assertiva quanto à inadequação do desenho aprovado pela Antaq, declarando que “a restrição imposta não é proporcional, tampouco atende ao interesse público, à Lei de Liberdade Econômica e à diretriz da Lei dos Portos de ampliação da competitividade”.

O ponto central do voto vencido é que a concentração não nasce da simples participação do incumbente no leilão. Nasce da possibilidade de ele somar, depois da vitória, a capacidade do novo terminal aos ativos que já controla em Santos.

Se é essa soma que ameaça a concorrência, é ela que deve ser impedida. Restringir previamente a disputa sacrifica a competição para prevenir um risco que poderia ser tratado por remédios menos invasivos: abertura do certame a todos, desinvestimento obrigatório antes da assinatura, prazo definido, salvaguardas contra a troca de informações sensíveis e cláusulas efetivas de enforcement.

Foi precisamente essa a conclusão da área técnica do TCU, ao propor leilão em etapa única, sem vedação aos atuais incumbentes, com remédios definidos junto ao Cade ou, alternativamente, desinvestimento obrigatório acompanhado das correspondentes salvaguardas.

A posição do Cade segue o mesmo sentido, reforçando a necessidade de uma análise menos abstrata. Para o órgão, a avaliação concorrencial deve considerar fatores como a probabilidade de exercício de poder de mercado, a capacidade e os incentivos para tanto, os possíveis efeitos anticompetitivos da operação, as eficiências que ela pode gerar e a necessidade de eventuais remédios concorrenciais.

Identificar um risco potencial é apenas etapa preliminar que não equivale à conclusão de que o dano se materializará, nem autoriza intervenção automática. Os eventuais riscos, observou o Cade, dependem de quem venha a vencer o certame. Essa leitura afasta a presunção de inelegibilidade ampla de incumbentes e armadores.

A resposta regulatória, portanto, não deve partir de categorias abstratas de participantes, mas do desenho concreto do certame, do resultado efetivamente produzido e da calibragem dos remédios eventualmente necessários.

Paradoxalmente, ao estender a vedação a todos os armadores, a maioria do TCU tratou agentes econômicos distintos como se todos representassem o mesmo risco concorrencial. Em nome de proteger a disputa, estreitou ainda mais o universo de disputantes.

Dada a dimensão do ativo, uma primeira etapa sem os agentes de maior escala, frota e capacidade de execução dificilmente produziria competição real. A segunda fase, onde a disputa ampla enfim poderia ocorrer, passava a depender do fracasso da primeira, cujas chances de ocorrer são baixíssimas.

O Ministério Público, junto ao TCU, percebeu o problema: nesses termos, a modelagem em duas fases equivalia, na prática, a vedar a participação dos incumbentes. Para chegar à concorrência plena, o leilão precisava antes sobreviver à sua própria restrição.

Visando superar esse imbróglio, a Casa Civil – legítima formuladora das diretrizes do projeto – manifestou-se para harmonizar a interpretação de conceitos centrais do certame, especialmente os contornos da figura do incumbente e os mecanismos destinados à preservação da concorrência.

A Nota Técnica nº 11/2026 não precisou redesenhar o leilão para enfrentar o problema. Foi suficiente conferir maior precisão à interpretação adotada. O certame permaneceu bifásico, o objeto do arrendamento não mudou, o critério de julgamento foi preservado e a preocupação concorrencial continuou endereçada pelo mesmo instrumento central: a obrigação de desinvestimento.

O ponto sensível estava na potencial elasticidade conferida à noção de incumbente na decisão majoritária do TCU. Lida de forma ampla demais, ela passava a alcançar agentes que não apresentavam o mesmo risco concorrencial, sendo capaz de converter uma regra de proteção da competição em uma barreira de entrada.

Ao admitir na primeira fase o operador já instalado que protocole compromisso irrevogável e irretratável de desinvestimento, condicionado à vitória e efetivado antes da assinatura do contrato, a Casa Civil preservou a finalidade da restrição sem sacrificar a disputa pelo ativo.

O núcleo da licitação e sua modelagem, portanto, permanecem reconhecíveis. O que se ajusta é a calibragem da elegibilidade, matéria vinculada à diretriz do poder concedente e à execução regulatória do edital pela Antaq.

Com esses esclarecimentos, a Casa Civil encaminhou a manifestação ao Ministério de Portos e Aeroportos para ajuste do ato justificatório e posterior envio à Antaq, com pedido expresso de urgência na publicação do edital.

A urgência, aqui, é uma imposição da realidade – prolongar a discussão já não esclarece o modelo; apenas cobra sobre-estadia da economia real brasileira.

No fim, o Brasil precisa decidir se quer um Porto de Santos compatível com sua ambição no comércio global. Com o esclarecimento promovido pela Casa Civil, a primeira fase passa a admitir disputa ampla, preservando o desinvestimento como remédio para os riscos concretos de concentração.

O modelo deixa de tratar todos os participantes como ameaça presumida e volta a condicionar a resposta regulatória ao vencedor efetivo do certame. Depois de anos de estudos, consultas, análises regulatórias e controle externo, o Tecon Santos 10 parece ter chegado ao ponto em que insistir na hesitação custa mais do que decidir. O projeto está maduro para ir a leilão.

Artigo escrito em coautoria com Pedro Krassuski Fonseca.